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日本應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)模式及借鑒
作為僅次于美國(guó)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，為了應(yīng)對(duì)各種可能的突發(fā)公共事件，日本各級(jí)政府采取了各種行之有效的措施，比如完善相關(guān)的立法，修建水庫(kù)和整治堤防，對(duì)建筑物進(jìn)行抗震處理，建立危機(jī)管理體制等，都取得了理想的成效。
十分值得關(guān)注的是，日本在突發(fā)公共事件應(yīng)急信息化發(fā)展方面，不僅建立起了完善的應(yīng)急信息化基礎(chǔ)設(shè)施，而且，在長(zhǎng)期的應(yīng)急實(shí)踐中，積累起了豐富的利用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)高效應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)各級(jí)政府學(xué)習(xí)和借鑒提供了寶貴的財(cái)富。
一、防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)
在突發(fā)公共事件應(yīng)急信息化發(fā)展方面，日本政府從應(yīng)急信息化基礎(chǔ)設(shè)施抓起，建立起覆蓋全國(guó)，功能完善、技術(shù)先進(jìn)的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)。
在經(jīng)歷了"阪神大地震"的浩劫后，日本政府深刻地認(rèn)識(shí)到，防災(zāi)信息化建設(shè)在應(yīng)急過(guò)程中的極端重要性。為了準(zhǔn)確、迅速地收集、處理、分析、傳遞有關(guān)災(zāi)害信息，更有效地實(shí)施災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急以及災(zāi)后重建，日本政府于1996年5月11日正式設(shè)立內(nèi)閣信息中心，以24 小時(shí)全天候編制，負(fù)責(zé)迅速搜集與傳達(dá)災(zāi)害相關(guān)的信息，并把防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)。
目前，日本政府基本建立起了現(xiàn)今發(fā)達(dá)、完善的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)體系，包括：以政府各職能部門為主，由固定通訊線路（包括影像傳輸線路）、衛(wèi)星通訊線路和移動(dòng)通訊線路組成的"中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)"；以全國(guó)消防機(jī)構(gòu)為主的"消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)"；以自治體防災(zāi)機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉揽h府、市町村的"防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)"；以及在應(yīng)急過(guò)程中實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的防災(zāi)相互通訊用無(wú)線網(wǎng)等。此外，還建立起各種專業(yè)類型的通訊網(wǎng)，包括水防通訊網(wǎng)、緊急聯(lián)絡(luò)通訊網(wǎng)、警用通訊網(wǎng)、防衛(wèi)用通訊網(wǎng)、海上保安用通訊網(wǎng)以及氣象用通訊網(wǎng)等。
二、專用無(wú)線通訊網(wǎng)
由于自然地理的原因，加上無(wú)線通信技術(shù)的廣泛普及，日本的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)基本依托無(wú)線通信技術(shù)。專門用于災(zāi)害對(duì)策的無(wú)線通訊網(wǎng)絡(luò)包括中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)、消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)、都道府縣防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)以及市町村防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)等。
1、中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)
"中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)"是日本防災(zāi)通訊網(wǎng)的"骨架網(wǎng)"。它的建設(shè)目的在于：當(dāng)發(fā)生大規(guī)模災(zāi)害時(shí)，或因電信運(yùn)營(yíng)商者線路中斷，或因民眾紛紛撥打查詢電話而造成通信線路擁塞，甚至通信癱瘓時(shí)，則以這一網(wǎng)絡(luò)接收與傳輸緊急災(zāi)害對(duì)策總部、總理官邸、指定行政機(jī)關(guān)以及指定公共機(jī)關(guān)等的災(zāi)害數(shù)據(jù)。中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)由固定通信線路（包含影像傳輸線路）、衛(wèi)星通信線路、移動(dòng)通信線路所構(gòu)成。
2、消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)
消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)屬于連接消防署與都道府縣的無(wú)線網(wǎng)。這一無(wú)線網(wǎng)由地面系統(tǒng)與衛(wèi)星系統(tǒng)所構(gòu)成：（1）地面系統(tǒng)。以電話或傳真通報(bào)全國(guó)都道府縣之外，也用于收集與傳達(dá)災(zāi)害信息。（2）衛(wèi)星系統(tǒng)(地區(qū)衛(wèi)星通信網(wǎng)路)。這是連接消防署及全國(guó)約4200個(gè)地方公共團(tuán)體的衛(wèi)星通信網(wǎng)路，以電話或傳真通報(bào)都道府縣和市町村及消防總部，還可用于個(gè)別通信以收集與傳達(dá)災(zāi)害信息(包括影像信息)，并可充實(shí)防災(zāi)通信體制，以彌補(bǔ)地面系統(tǒng)功能的不足。
3、防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)
防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)分為都道府縣和市町村兩級(jí)，用于連接都道府縣和市町村與指定行政機(jī)關(guān)及其有關(guān)防災(zāi)當(dāng)局之間的通信，以收集和傳遞相關(guān)的災(zāi)害信息。
目前市町村級(jí)的防災(zāi)行政無(wú)線網(wǎng)已延伸到街區(qū)一級(jí)，通過(guò)這一系統(tǒng)，政府可以把各種災(zāi)害信息及時(shí)傳遞給家庭、學(xué)校、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)，成為災(zāi)害發(fā)生時(shí)重要的通信渠道和手段。
4、防災(zāi)相互通訊網(wǎng)
為解決出現(xiàn)地震、颶風(fēng)等大規(guī)模災(zāi)害的現(xiàn)場(chǎng)通信問(wèn)題，日本政府專門建成了"防災(zāi)相互通訊網(wǎng)"，可以在現(xiàn)場(chǎng)迅速讓警察署、海上保安廳、國(guó)土交通廳、消防廳等各防災(zāi)相關(guān)機(jī)關(guān)彼此交換各種現(xiàn)場(chǎng)救災(zāi)信息，以更有效、更有針對(duì)性地進(jìn)行災(zāi)害的救援和指揮。
目前，這一系統(tǒng)已被引至日本的各個(gè)地方公共團(tuán)體、電力公司、鐵路公司等。
三、現(xiàn)代信息通信技術(shù)的應(yīng)用
日本是世界上信息通信技術(shù)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，信息通信技術(shù)在突發(fā)公共事件應(yīng)急中的應(yīng)用方面同樣在了國(guó)際的前列。
1、移動(dòng)通信技術(shù)的應(yīng)用
日本是世界移動(dòng)通信應(yīng)用的大國(guó)，手機(jī)普及率非常高。日本SGI等公司開發(fā)出一種在自然災(zāi)害發(fā)生后確認(rèn)人身安全的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的功能由可以上網(wǎng)并帶有全球定位功能的手機(jī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。中央和地方救災(zāi)總部通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向手機(jī)的主人發(fā)送確認(rèn)是否安全的電子郵件，手機(jī)主人根據(jù)提問(wèn)用手機(jī)郵件回復(fù)。這樣，在救災(zāi)總部的信息終端上就會(huì)顯示每一個(gè)受害者的位置和基本的狀況，對(duì)做好災(zāi)害緊急救助工作十分有幫助。
2、無(wú)線射頻識(shí)別技術(shù)的應(yīng)用
無(wú)線射頻識(shí)別技術(shù)在日本的應(yīng)用已較為廣泛，在防災(zāi)救災(zāi)中的應(yīng)用也較為成熟。譬如，在發(fā)生災(zāi)害時(shí)，在避難的道路路面上貼上無(wú)線射頻識(shí)別標(biāo)簽，避難者通過(guò)便攜裝置可以清楚地知道安全避難場(chǎng)所的具體位置；又如，如果有人被埋在廢墟堆里不能動(dòng)彈或呼救的話，內(nèi)置無(wú)線射頻識(shí)別標(biāo)簽的手機(jī)會(huì)告訴搜救人員被埋者所處的具體位置，使搜救者能以最快的速度展開營(yíng)救。
此外，無(wú)線射頻識(shí)別標(biāo)簽還可以實(shí)現(xiàn)人和物、人和場(chǎng)所的對(duì)話。在救援物資上貼上這種標(biāo)簽，就可以把握救援物資的數(shù)量，根據(jù)每個(gè)避難所的人數(shù)發(fā)放物資，盡可能地做到合理分配。還有一個(gè)重要的應(yīng)用是，當(dāng)無(wú)法辨認(rèn)傷員或死者的身份時(shí)，可以通過(guò)其身上攜帶的無(wú)線射頻識(shí)別標(biāo)簽獲得相關(guān)的信息，以準(zhǔn)確地判別身份。這一點(diǎn)，在重大災(zāi)害應(yīng)對(duì)處理時(shí)有著重要的作用。
3、臨時(shí)無(wú)線基站的應(yīng)用
當(dāng)出現(xiàn)強(qiáng)烈地震、海嘯等嚴(yán)重自然災(zāi)害時(shí)，無(wú)線基站很容易遭到破壞，從而使移動(dòng)通信系統(tǒng)處于癱瘓狀態(tài)。為了在緊急狀態(tài)下仍能發(fā)揮移動(dòng)通信的作用，日本的相關(guān)公司開發(fā)出了可由摩托車運(yùn)載，能充當(dāng)臨時(shí)無(wú)線基站的無(wú)線通信裝置，解決移動(dòng)通信的信號(hào)傳輸問(wèn)題。
這種"基站"可以接受受害者的手機(jī)信號(hào)，確認(rèn)他們的安全情況，并把相關(guān)情況通過(guò)這一裝置傳遞給急救車上的救護(hù)人員。這種裝置用充電電池可以連續(xù)工作4小時(shí)，而且摩托車可為充電電池充電，電波傳輸范圍直徑可達(dá)1公里，基本能滿足現(xiàn)場(chǎng)通信的迫切需要。
4、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用
在地震發(fā)生前迅速作出預(yù)報(bào)，對(duì)采取有效應(yīng)對(duì)措施意義十分重要。日本氣象廳已開始利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)"緊急地震迅速預(yù)報(bào)"，以減輕受災(zāi)程度。具體說(shuō)來(lái)，就是把家庭和辦公室的家電產(chǎn)品、房門等和因特網(wǎng)連接起來(lái)，由電腦自動(dòng)控制，當(dāng)?shù)卣鹩?jì)捕捉到震源的縱波以后，可在3－5秒后發(fā)布緊急預(yù)報(bào)，系統(tǒng)接到緊急地震迅速預(yù)報(bào)以后，能即刻自動(dòng)切斷火源。一般來(lái)說(shuō)，離震源數(shù)十公里至上百公里的地方地震橫波大約30秒左右才到。這樣，在地震發(fā)生前的30秒內(nèi)離震源較遠(yuǎn)的地方可提前采取對(duì)策，從而可以有效減輕由地震造成的損失。目前，這一系統(tǒng)正在全國(guó)范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。
與此同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在建筑物減震方面也開始一顯身手。日本大成建設(shè)公司正嘗試應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)最大限度地減少地震給建筑物造成的損壞。他們?cè)诮ㄖ飿琼敾螂x大樓較近的地方安裝感知器，在建筑物和地面之間安裝被稱為"調(diào)節(jié)器"的伸縮裝置和橡膠等。當(dāng)感知器一感知到地震引起的建筑物搖晃，便通過(guò)網(wǎng)絡(luò)直接把詳細(xì)數(shù)據(jù)傳輸給計(jì)算機(jī)，計(jì)算機(jī)根據(jù)搖晃程度控制通往"調(diào)節(jié)器"的電流，調(diào)整伸縮程度，減輕大樓的搖晃程度，從而對(duì)建筑物起到減震作用。
另外，應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的救助機(jī)器人也已在各種災(zāi)害救助中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。比如利用飛行機(jī)器人搭載全球定位系統(tǒng)，制成無(wú)人監(jiān)測(cè)臺(tái)風(fēng)和地震災(zāi)害的系統(tǒng)，可有效預(yù)測(cè)風(fēng)災(zāi)和震災(zāi)。今后，能夠接受救災(zāi)總部指揮，能與救助者進(jìn)行通信聯(lián)絡(luò)的新型機(jī)器人，將會(huì)在地面、空中和室內(nèi)的救災(zāi)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
四、突發(fā)公共事件應(yīng)急信息化建設(shè)的成效
日本政府在最近十來(lái)年中大力度地推進(jìn)突發(fā)公共事件應(yīng)急信息化的建設(shè)，所取得的成效是十分顯著的，這點(diǎn)可從政府在發(fā)生于1995年的阪神大地震以及2003年的本州島東北地區(qū)地震所作出的不同反應(yīng)得到印證。
1、阪神大地震的教訓(xùn)
阪神大地震于1995年1月17日清晨5時(shí)46分發(fā)生。35分鐘后，氣象廳才給國(guó)土廳發(fā)出神戶6級(jí)地震的傳真（后改為7級(jí)），等到國(guó)土廳的人看到這份傳真時(shí)，地震已經(jīng)過(guò)去1個(gè)多小時(shí)。當(dāng)國(guó)土廳的報(bào)告送達(dá)首相官邸時(shí)已經(jīng)是地震后5小時(shí)了。首相官邸在災(zāi)難的危急關(guān)頭成了"信息的空白地帶"，也就根本談不上如何發(fā)揮政府中樞決策指揮機(jī)構(gòu)的功能了。
因?yàn)樾畔⒉煌〞吃斐傻暮蠊謬?yán)重，不僅內(nèi)閣安全保障室在緊急關(guān)頭未能及時(shí)有效地發(fā)揮中央政府應(yīng)急管理中樞機(jī)構(gòu)的作用，而且日本政府反應(yīng)遲鈍，措施不當(dāng)，把7級(jí)大地震當(dāng)作一般的災(zāi)害來(lái)處理，最終導(dǎo)致6000多人死亡及失蹤，受傷人數(shù)高達(dá)4萬(wàn)多，房屋損壞近25萬(wàn)幢，是日本自1923年關(guān)東大地震以來(lái)受災(zāi)損失最大的一次，引起了公眾輿論的強(qiáng)烈指責(zé)。
2、本州島地震的成效
2003年5月26日傍晚，本州島東北地區(qū)發(fā)生里氏7級(jí)地震。由于準(zhǔn)備就緒，一系列的應(yīng)對(duì)措施開始啟動(dòng)：地震一發(fā)生，一系列可能受地震災(zāi)害影響的相關(guān)活動(dòng)隨即停止：北地區(qū)新干線列車自動(dòng)停止運(yùn)行；東北電力公司建在宮城縣女川和牡鹿兩町交界處的核發(fā)電站正在運(yùn)轉(zhuǎn)的發(fā)電機(jī)自動(dòng)關(guān)機(jī)；災(zāi)情嚴(yán)重的巖手縣和宮城縣內(nèi)的水泥、煉油、造紙等工廠生產(chǎn)線自動(dòng)停止運(yùn)轉(zhuǎn)；東北地區(qū)乃至關(guān)東地區(qū)的家庭煤氣在自控儀的作用下自動(dòng)關(guān)閉。
地震發(fā)生1-2分鐘后，電視畫面隨機(jī)出現(xiàn)東北地區(qū)發(fā)生地震的消息，從電視臺(tái)預(yù)先架在樓頂?shù)臄z像機(jī)拍下的錄像可見震中城鎮(zhèn)大片房屋搖晃，從直升機(jī)轉(zhuǎn)播可見仙臺(tái)市一棟小樓起火；警察廳和巖手、宮城、山形等縣警察總部啟動(dòng)災(zāi)害警備對(duì)策總部，從地方警察機(jī)構(gòu)收集災(zāi)害信息；防衛(wèi)廳啟動(dòng)對(duì)策總部，按預(yù)案要求，了解和掌握情況；陸上自衛(wèi)隊(duì)東北方面總參謀部進(jìn)入非常狀態(tài)，并派人到災(zāi)區(qū)。
地震發(fā)生6分鐘后，首相官邸危機(jī)管理中心就迅速成立了地震對(duì)策室；召開了政府各部門主要負(fù)責(zé)人參加的緊急會(huì)議，決定由地震對(duì)策室收集相關(guān)信息；內(nèi)閣府、國(guó)土交通廳、海上保安廳、總務(wù)廳等啟動(dòng)對(duì)策室或聯(lián)絡(luò)室。
地震發(fā)生10多分鐘后，宮城縣警察總部的攝像直升機(jī)已向首相官邸傳送在空中攝影的災(zāi)區(qū)圖像了。
震后21分鐘，駐扎在山形縣東根市的日本航空自衛(wèi)隊(duì)第6飛行隊(duì)和駐扎青林縣八戶市的第9飛行隊(duì)等所屬的14架直升機(jī)出動(dòng)，前往震區(qū)觀察事態(tài)；第9飛行隊(duì)所屬的直升機(jī)發(fā)現(xiàn)巖手縣二戶市發(fā)生火災(zāi)。
震后1.5小時(shí)，日本內(nèi)閣負(fù)責(zé)防災(zāi)的大臣在首相宮邸舉行記者招待會(huì)，宣布政府對(duì)這次地震判斷：有一些損失，但規(guī)模不大，暫不必啟動(dòng)中央災(zāi)害對(duì)策總部。
震后2小時(shí)，日本防衛(wèi)廳長(zhǎng)召集各局局長(zhǎng)舉行緊急會(huì)議，研究收集的震情和應(yīng)采取的對(duì)策。
與阪神大地震相比，日本政府對(duì)本州島地震的反應(yīng)極為迅速，應(yīng)對(duì)十分有效，造成的損害較為輕微，總共有145人受傷，450座房屋遭受程度不同的損壞，充分顯示了現(xiàn)代化的應(yīng)急通訊信息系統(tǒng)在突發(fā)公共事件應(yīng)急中所發(fā)揮的顯著作用。
日本是一個(gè)面臨突發(fā)公共事件威脅嚴(yán)重的國(guó)家，也是世界上應(yīng)急管理最富成效的國(guó)家之一，以至于我國(guó)的臺(tái)灣省基本"照搬"了它的應(yīng)急管理體系。日本的應(yīng)急信息化建設(shè)從完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，充分應(yīng)用各種先進(jìn)的信息通信技術(shù)，構(gòu)筑起了高效、嚴(yán)密、適合實(shí)際國(guó)情的應(yīng)急信息化體系，它的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)我們更好地把握應(yīng)急信息化發(fā)展的方向和趨勢(shì)，加快應(yīng)急信息化發(fā)展的建設(shè)步伐不無(wú)裨益。
?。ū疚臑榻K省信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組 "江蘇省突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目可行性研究及建設(shè)方案"項(xiàng)目階段性成果）
