工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃解讀之十一

　　加快淘汰落后產(chǎn)能是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大舉措，是走中國特色新型工業(yè)化道路、實(shí)現(xiàn)工業(yè)由大變強(qiáng)的必然要求。近年來，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹國家宏觀調(diào)控政策，淘汰落后產(chǎn)能工作取得了積極進(jìn)展，但由于長期積累的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，工業(yè)領(lǐng)域特別是一些高消耗、高排放行業(yè)，落后產(chǎn)能比重較大，淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)仍很艱巨。《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)規(guī)劃(2011-2015年)》（以下簡稱《規(guī)劃》）明確要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)及必要的行政手段，加快形成有利于落后產(chǎn)能退出的市場(chǎng)環(huán)境和長效機(jī)制，并對(duì)工業(yè)領(lǐng)域淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)行了全面部署。

　　一、淘汰落后產(chǎn)能工作機(jī)制

　　落后產(chǎn)能資源能源消耗高、環(huán)境污染重、安全無保障，已成為提高工業(yè)整體水平，應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)節(jié)能減排、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約。自《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國發(fā)〔2010〕7號(hào)）下發(fā)以后，經(jīng)過各部門、各地區(qū)的共同努力，淘汰落后產(chǎn)能工作機(jī)制初步建立：

　　一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和部門聯(lián)動(dòng)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。經(jīng)國務(wù)院同意，成立了由工業(yè)和信息化部牽頭，發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部等17個(gè)部門參加的淘汰落后產(chǎn)能工作部際協(xié)調(diào)小組，研究重大政策問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)淘汰落后產(chǎn)能工作。各?。▍^(qū)、市）成立了以省級(jí)政府主管領(lǐng)導(dǎo)或政府牽頭部門領(lǐng)導(dǎo)為組長，有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加的淘汰落后產(chǎn)能工作協(xié)調(diào)小組，明確職責(zé)分工，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織推進(jìn)本地區(qū)淘汰落后產(chǎn)能工作，形成工作合力。

　　二是堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)淘汰相結(jié)合，建立長效機(jī)制。相關(guān)部門加大土地使用、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)許可、工商登記、勞動(dòng)保障、電力監(jiān)管等執(zhí)法處罰力度，規(guī)范市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，提高落后產(chǎn)能使用能源、資源、環(huán)境、土地、勞動(dòng)力等成本。加強(qiáng)能耗限額督察和差別電價(jià)執(zhí)行力度，查處擅自實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)行為，對(duì)超過能耗限額標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行懲罰性電價(jià)，促使落后產(chǎn)能在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰。

　　三是堅(jiān)持獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)和限制約束相結(jié)合，明確政策導(dǎo)向。按照國發(fā)〔2010〕7號(hào)文要求，部際協(xié)調(diào)小組成員單位相繼研究出臺(tái)了一系列政策措施，制（修）訂了一批環(huán)保、質(zhì)量、能耗、安全等標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后產(chǎn)能政策和標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善。制定《淘汰落后產(chǎn)能中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理辦法》，充分發(fā)揮中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金對(duì)淘汰落后產(chǎn)能工作的支持和引導(dǎo)作用；出臺(tái)了《關(guān)于做好淘汰落后產(chǎn)能和企業(yè)兼并重組企業(yè)職工安置工作的意見》，指導(dǎo)地方妥善做好企業(yè)職工安置工作，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定；制定《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄（2010年本）》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》，積極引導(dǎo)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能；制定了相關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入條件，規(guī)范和引導(dǎo)企業(yè)投資行為；制定了差別電價(jià)政策，加大能耗限額監(jiān)察和差別電價(jià)政策執(zhí)行力度。

　　四是堅(jiān)持社會(huì)監(jiān)督和檢查考核相結(jié)合，建立監(jiān)督體系。工業(yè)和信息化部向各省級(jí)人民政府下達(dá)年度目標(biāo)任務(wù)，指導(dǎo)和督促各?。▍^(qū)、市）按時(shí)將任務(wù)分解落實(shí)到企業(yè)，在政府網(wǎng)站及當(dāng)?shù)刂髁髅襟w上公告淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單及落后設(shè)備（生產(chǎn)線），經(jīng)省政府組織的檢查驗(yàn)收后，對(duì)已完成淘汰任務(wù)的企業(yè)再次予以公告，利用社會(huì)、媒體的力量監(jiān)督和推動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能工作。經(jīng)國務(wù)院同意，部際協(xié)調(diào)小組成員單位聯(lián)合印發(fā)了《淘汰落后產(chǎn)能工作考核實(shí)施方案》，對(duì)各?。▍^(qū)、市）人民政府淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，并向社會(huì)公告考核結(jié)果，對(duì)未徹底拆除的落后產(chǎn)能，將掛牌督辦，直至拆除。

　　五是堅(jiān)持行業(yè)發(fā)展和地方實(shí)際相結(jié)合，突出針對(duì)性和可操作性。淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)的制訂采用“自下而上”、“上下結(jié)合”的辦法：首先，按照國發(fā)〔2010〕7號(hào)文件要求，將工業(yè)領(lǐng)域能源消耗高、污染排放高、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)確定為淘汰落后產(chǎn)能重點(diǎn)行業(yè)，下達(dá)目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督考核，突出針對(duì)性；其次，請(qǐng)各地提出相關(guān)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能計(jì)劃，落實(shí)存有落后產(chǎn)能的企業(yè)及落后設(shè)備（生產(chǎn)線），確?？刹僮餍裕辉俅?，根據(jù)行業(yè)發(fā)展和各地實(shí)際，工業(yè)和信息化部在與各地溝通的基礎(chǔ)上，研究提出各地淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)，經(jīng)部際協(xié)調(diào)小組審定后下達(dá)各地。

　　經(jīng)過共同努力，2010年全國工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)全面超額完成，淘汰煉鐵落后產(chǎn)能4100萬噸、煉鋼1186萬噸、焦炭2533萬噸、鐵合金245.6萬噸、電石115.3萬噸、電解鋁37.8萬噸、銅冶煉24.7萬噸、鉛冶煉32萬噸、鋅冶煉29.6萬噸、水泥14031萬噸、平板玻璃1843.5萬重量箱、造紙539.2萬噸、酒精85.2萬噸、味精23.4萬噸、檸檬酸1.7萬噸、制革1576萬標(biāo)張、印染41.9億米、化纖68.3萬噸，共涉及企業(yè)2349戶。其中，煉鐵超額完成37％、煉鋼超額57％、焦炭超額19％、水泥超額53％、造紙超額25％、制革超額31％、印染超額34％、化纖超額22％。

　　二、“十二五”期間工業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的目標(biāo)任務(wù)

　　1.2011年工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)

　　2011年4月，工業(yè)和信息化部向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府下達(dá)了2011年18個(gè)工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)（工信部產(chǎn)業(yè)〔2011〕161號(hào)）；6月，在各地公告的基礎(chǔ)上，對(duì)全國工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單、落后生產(chǎn)線（設(shè)備）及產(chǎn)能進(jìn)行了公告（2011年第17號(hào)），接受社會(huì)監(jiān)督。

　　2011年淘汰落后產(chǎn)能共涉及2255家企業(yè)，淘汰煉鐵落后產(chǎn)能3122萬噸、煉鋼2794萬噸、焦炭1975萬噸、鐵合金211萬噸、電石152.9萬噸、電解鋁61.9萬噸、銅冶煉42.5萬噸、鉛冶煉66.1萬噸、鋅冶煉33.8萬噸、水泥15327萬噸、平板玻璃2940.7萬重量箱、造紙819.6萬噸、酒精48.7萬噸、味精8.38萬噸、檸檬酸3.55萬噸、制革487.9萬張、印染19.9億米、化纖34.98萬噸。

　　2.“十二五”期間工業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)

　　2011年12月，經(jīng)部際協(xié)調(diào)小組第三次會(huì)議審定，工業(yè)和信息化部向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府下達(dá)了“十二五”期間工業(yè)領(lǐng)域19個(gè)重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)（工信部產(chǎn)業(yè)〔2011〕612號(hào)），具體為：淘汰煉鐵落后產(chǎn)能4800萬噸，煉鋼4800萬噸，焦炭4200萬噸，電石380萬噸，鐵合金740萬噸，電解鋁90萬噸，銅冶煉80萬噸，鉛（含再生鉛）冶煉130萬噸，鋅（含再生鋅）冶煉65萬噸，水泥（含熟料及磨機(jī)）3.7億噸，平板玻璃9000萬重量箱，造紙1500萬噸，酒精100萬噸，味精18.2萬噸，檸檬酸4.75萬噸，制革1100萬標(biāo)張，印染55.8億米，化纖59萬噸，鉛蓄電池746萬千伏安時(shí)。

　　與“十一五”節(jié)能減排綜合性工作方案確定的12個(gè)重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)目標(biāo)任務(wù)相比，“十二五”淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)增加了銅冶煉、鉛冶煉、鋅冶煉、制革、印染、化纖、鉛蓄電池等7個(gè)行業(yè)；其中，電解鋁、鐵合金、電石、水泥、平板玻璃、造紙等6個(gè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)有較大幅度增加，增幅分別為39%、85%、90%、48%、200%、130%。

　　三、加快淘汰落后產(chǎn)能的保障措施

　　淘汰落后產(chǎn)能涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)職工安置和債權(quán)債務(wù)等一系列問題，既是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，又是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，需要綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，扎實(shí)有效推進(jìn)。

　　1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

　　各地要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，健全工作機(jī)制，明確職責(zé)分工，完善政策措施，加強(qiáng)監(jiān)督考核，要督促企業(yè)切實(shí)承擔(dān)淘汰落后產(chǎn)能的主體責(zé)任，嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)真貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，積極履行社會(huì)責(zé)任，主動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能。部際協(xié)調(diào)小組各成員單位按照職責(zé)分工，完善退出機(jī)制和政策措施，做好政策宣貫和解釋工作，指導(dǎo)和督促各地落實(shí)相關(guān)政策措施，積極推進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能工作。

　　2.加強(qiáng)行業(yè)管理，建立置換機(jī)制

　　加強(qiáng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策引導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行行業(yè)準(zhǔn)入條件和項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案，強(qiáng)化環(huán)保、能耗、物耗、質(zhì)量、安全、土地等指標(biāo)的約束作用，防止新增落后產(chǎn)能和落后產(chǎn)能向中西部地區(qū)及周邊國家轉(zhuǎn)移，控制過剩行業(yè)產(chǎn)能總量。建立新建項(xiàng)目與污染減排、淘汰落后產(chǎn)能相銜接的審批機(jī)制，落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換制度，通過淘汰落后產(chǎn)能為發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)能騰出市場(chǎng)空間和環(huán)境容量，促進(jìn)各地在加快淘汰落后產(chǎn)能的同時(shí)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

　　3.加強(qiáng)資金引導(dǎo)，完善激勵(lì)機(jī)制

　　充分發(fā)揮中央財(cái)政淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)勵(lì)資金作用，統(tǒng)籌支持各地區(qū)開展淘汰落后產(chǎn)能工作，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過增加轉(zhuǎn)移支付支持和獎(jiǎng)勵(lì)力度，并指導(dǎo)和督促地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況安排財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，支持淘汰落后產(chǎn)能工作。同時(shí)，根據(jù)“十二五”淘汰落后產(chǎn)能重點(diǎn)行業(yè)變化情況，適時(shí)調(diào)整獎(jiǎng)勵(lì)行業(yè)范圍。相關(guān)部門對(duì)淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)完成較好的省份，在項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)和備案上優(yōu)先給予支持。

　　4.鼓勵(lì)兼并重組，做好職工安置

　　積極支持優(yōu)勢(shì)企業(yè)通過兼并、收購、重組等途徑淘汰落后產(chǎn)能，督促指導(dǎo)地方和企業(yè)制訂職工安置方案，做好淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工生活保障、勞動(dòng)關(guān)系處理、就業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移等工作，多途徑、多渠道安置職工，確保社會(huì)穩(wěn)定。

　　5.加大執(zhí)法力度，完善市場(chǎng)機(jī)制

　　進(jìn)一步加大土地使用、環(huán)境保護(hù)、貿(mào)易秩序、生產(chǎn)許可、工商登記、勞動(dòng)保障和電力監(jiān)管等執(zhí)法處罰力度，強(qiáng)化銀行信貸監(jiān)管，不得向落后產(chǎn)能企業(yè)提供任何形式的新增授信支持，提高落后產(chǎn)能企業(yè)使用能源、資源、環(huán)境、土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的成本。加強(qiáng)差別電價(jià)執(zhí)行和能耗限額督察力度，查處擅自實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)行為，對(duì)超過能耗限額標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行懲罰性電價(jià)，營造有利于落后產(chǎn)能退出的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，適時(shí)推進(jìn)碳排放、發(fā)電權(quán)等交易試點(diǎn)，地方積極探索實(shí)施落后產(chǎn)能指標(biāo)（含污染物排放量）交易試點(diǎn)，通過市場(chǎng)籌集資金，減輕地方職工安置負(fù)擔(dān)，緩解企業(yè)債務(wù)壓力，支持企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　6.強(qiáng)化監(jiān)督考核，完善工作制度

　　加強(qiáng)對(duì)各地任務(wù)完成和政策落實(shí)情況的考核，及時(shí)核查處理社會(huì)各界反映的問題；對(duì)未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，嚴(yán)格控制國家安排的投資項(xiàng)目，暫停對(duì)該地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)和備案；對(duì)未按要求徹底拆除落后生產(chǎn)線（設(shè)備）的企業(yè)，要求相關(guān)地區(qū)加強(qiáng)監(jiān)管、明確責(zé)任、掛牌督辦，直至拆除。充分發(fā)揮部際協(xié)調(diào)小組的綜合協(xié)調(diào)作用，進(jìn)一步完善目標(biāo)任務(wù)下達(dá)、企業(yè)名單公告、設(shè)備拆除驗(yàn)收、監(jiān)督檢查考核、信息交流與共享等工作制度。