“安防+PPP”有戲嗎？

　　如果要將2015年標(biāo)注為PPP元年，或不為過(guò)。除國(guó)家層面對(duì)于PPP項(xiàng)目扶助力度的陡升外，企業(yè)與社會(huì)的參與熱情也水漲船高，PPP項(xiàng)目水到渠成——迎來(lái)難得的發(fā)展契機(jī)。那么，當(dāng)安防“遇見(jiàn)”P(pán)PP，又會(huì)擦出怎樣的火花?

　　PPP的定義

　　什么是PPP?簡(jiǎn)單總結(jié)而言，就是政府和社會(huì)資本合作(Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)。截止目前，在全球范圍內(nèi)，關(guān)于PPP的具體定義有很多中。

　　聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院：PPP 涵蓋了不同社會(huì)系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問(wèn)題，具體包含兩層含義，其一是為滿(mǎn)足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系;其二是為滿(mǎn)足公共產(chǎn)品需要，公共部門(mén)和私人部門(mén)建立伙伴關(guān)系進(jìn)行的大型公共項(xiàng)目的實(shí)施。

　　歐盟委員會(huì)：PPP是指公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門(mén)提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。

　　加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)：PPP是公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿(mǎn)足事先清晰界定的公共需求。

　　美國(guó)PPP 國(guó)家委員會(huì)：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿(mǎn)足公共需求。

　　而在國(guó)內(nèi)，不同行業(yè)、不同部門(mén)對(duì)PPP也有不同的解釋和定義。

　　國(guó)家財(cái)政部：政府部門(mén)和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　國(guó)家發(fā)改委：政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。

　　在筆者看來(lái)，無(wú)論如何定義，PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，均離不開(kāi)運(yùn)作有效的實(shí)施機(jī)關(guān)、專(zhuān)業(yè)合格的投資者、必要的激勵(lì)約束機(jī)制、有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和爭(zhēng)議解決機(jī)制、完善的政策法規(guī)保障等基本要件。

　　國(guó)家密集出臺(tái)政策推動(dòng)PPP

　　1、發(fā)改委和財(cái)政部為PPP“站臺(tái)”

　　過(guò)去一年來(lái)，國(guó)務(wù)院和地方各省市陸續(xù)推出關(guān)于PPP模式的相關(guān)政策文件，其中發(fā)改委和財(cái)政部多次站出臺(tái)面為PPP“背書(shū)”。如：

　　先是發(fā)改委公布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》，鼓勵(lì)BOT、BOO等多種形式提高項(xiàng)目運(yùn)行效率。

　　圖1 民營(yíng)部門(mén)在參與PPP項(xiàng)目的每個(gè)環(huán)節(jié)都能創(chuàng)造新價(jià)值

　　幾乎同時(shí)，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》。確定天津新能源汽車(chē)公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30 個(gè)PPP 示范項(xiàng)目，其中，新建項(xiàng)目8 個(gè)，地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目22 個(gè)，總投資約1800 億元。

　　今年5月底，發(fā)改委發(fā)布消息稱(chēng)，已經(jīng)在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站開(kāi)辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專(zhuān)欄，公開(kāi)發(fā)布PPP推介項(xiàng)目，鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。

　　發(fā)改委公告顯示，本次發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。所有項(xiàng)目都已明確項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，社會(huì)資本可積極聯(lián)系參與。

　　2、PPP適用范圍

　　從《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知**〔2015〕42號(hào)》文件可查詢(xún)到，目前PPP適用的領(lǐng)域包括：

　　在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。

　　其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》執(zhí)行。

　　各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。

　　PPP的三大運(yùn)作模式

　　PPP不僅具有多種模式而且已被多個(gè)國(guó)家用在不同行業(yè)，不過(guò)主要分為外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)和私有化類(lèi)三類(lèi)：

　　·外包類(lèi)：私人部門(mén)僅承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過(guò)程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)。在這類(lèi)合作中，私人部門(mén)對(duì)政府提供服務(wù)是比較單純的商業(yè)價(jià)值交換行為，不涉及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和對(duì)項(xiàng)目收益的分享，項(xiàng)目投資與經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)完全由公共部門(mén)承擔(dān);

　　圖2 北京某電線(xiàn)桿“葡萄架”攝像頭

　　·特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)：以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，私人部門(mén)參與的項(xiàng)目環(huán)節(jié)更明顯多于“外包類(lèi)”，一般都涉及項(xiàng)目的投資或運(yùn)營(yíng)，在此過(guò)程中公共部門(mén)和私人部門(mén)需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。參與項(xiàng)目的公共部門(mén)需要協(xié)調(diào)私人部門(mén)的收益性和項(xiàng)目整體的公益性之間的關(guān)系，項(xiàng)目資產(chǎn)在特許經(jīng)營(yíng)期限之后需要移交公共部門(mén);

　　·私有化類(lèi)：私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目所有權(quán)永久歸私人所有，不需交回。與普通競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的公司合作不同，PPP領(lǐng)域的私有化類(lèi)項(xiàng)目中，私人部門(mén)在項(xiàng)目定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管，以保證公共福利不會(huì)由于私人部門(mén)全力過(guò)大而受到損害。

　　而從目前各類(lèi)PPP相關(guān)文件的描述來(lái)看，國(guó)內(nèi)正在推廣的PPP暫不包括私有化形式，以特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)為主。

　　安防領(lǐng)域?yàn)槭裁匆狿PP?

　　1、安防與PPP結(jié)合，并不是偶然

　　諸如平安城市、智能交通一類(lèi)的大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于財(cái)政收入日益吃緊的地方政府而言，融資或是再好不過(guò)的選擇。

　　實(shí)際上，自2008年后，以BOT、BT為代表的PPP模式逐漸就被引帶進(jìn)安防領(lǐng)域。而到2010年，在政績(jī)和財(cái)力的平衡中，BT(包括BOT、BLT)模式已多見(jiàn)于全國(guó)各地的平安城市等一些政府大項(xiàng)目，也有些部分采用某種程度上說(shuō)，其也進(jìn)一步催熱了安防行業(yè)的運(yùn)用。

　　同時(shí)在地方政府債務(wù)壓力不斷增大，BT、BOT等方式受到越來(lái)越多的限制之時(shí)，一些地市另辟蹊徑——引入金融租賃模式。

　　在國(guó)家層面積極推進(jìn)PPP，大型安防工程與PPP的深度結(jié)合也開(kāi)始進(jìn)入試點(diǎn)階段。將PPP引入安防業(yè)，一方面，有助于公共服務(wù)融資創(chuàng)新，減輕當(dāng)期財(cái)政壓力，潤(rùn)平政府負(fù)債周期;同時(shí)，有利于降低公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本。此外，還可以提高公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。

　　圖3 國(guó)家財(cái)政部PPP項(xiàng)目實(shí)施流程圖

　　2、安防領(lǐng)域PPP項(xiàng)目如何操作

　　從廣義的層面講，公私合作(PPP)應(yīng)用范圍很廣，從簡(jiǎn)單的，短期(有或沒(méi)有投資需求)管理合同到長(zhǎng)期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對(duì)需要高技能工人和大筆資金支出的大項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是有益的。它們對(duì)要求國(guó)家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家來(lái)說(shuō)很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項(xiàng)目的不同階段，對(duì)擁有和維持資產(chǎn)負(fù)責(zé)的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內(nèi)的運(yùn)作模式主要包括以下幾種：BOT(建造、運(yùn)營(yíng)、移交)、BOO(建造、擁有、運(yùn)營(yíng))、BT(建造、移交)、PFI(民間主動(dòng)融資)、BOOT(建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交)、BTO(建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng))ROT(重構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、移交)、DB(設(shè)計(jì)建造)、DB-FO(設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營(yíng))、BBO(購(gòu)買(mǎi)、建造及營(yíng)運(yùn))等。

　　而PPP項(xiàng)目的實(shí)施步驟大同小異，從國(guó)際上已經(jīng)實(shí)施成功的案例來(lái)看，PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中相關(guān)的重要步驟，主要集中在招標(biāo)文件、合同、采購(gòu)評(píng)估和流程、合同談判與授予等方面。

　　從國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目落地進(jìn)程來(lái)看，目前各地多處于試點(diǎn)階段。中興通訊打造的銀川PPP模式為民資進(jìn)入智慧城市建設(shè)的參考樣板。而今，包括神州數(shù)碼、同方股份等在內(nèi)的“信息化建設(shè)國(guó)家隊(duì)”也開(kāi)始借力資本探索PPP模式。

　　此外，筆者關(guān)注到：近期，公布的華東某地市的天網(wǎng)工程項(xiàng)目。其項(xiàng)目的投融資模式未采用BT，而是采用有預(yù)付款等標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目回款流程，較之此前幾個(gè)類(lèi)似項(xiàng)目找合作伙伴、融資投資公司共進(jìn)退，共擔(dān)分險(xiǎn)共收益的方式對(duì)公司來(lái)說(shuō)是個(gè)大利好。從相關(guān)反饋訊息來(lái)看，該模式有點(diǎn)類(lèi)似PPP。

　　PPP真的是靈丹妙藥嗎?

　　從理論上來(lái)講，PPP模式一方面可以緩解政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給中的資金壓力、并提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率;另一方面，也有助于社會(huì)資本進(jìn)入公共行業(yè)，為龐大的社會(huì)資本尋找到一個(gè)擁有穩(wěn)定收益的投資渠道和投資機(jī)會(huì)。尤其是，在我國(guó)目前地方政府債務(wù)高企、“三期疊加”的宏觀(guān)環(huán)境下，PPP推廣應(yīng)用所帶來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)會(huì)更大。也正是看中了PPP可能帶來(lái)的良好效應(yīng)，從某種程度上來(lái)講，PPP成為了管理層和地方政府眼里的“一石二鳥(niǎo)”的政策工具。

　　不過(guò)，實(shí)踐中，則由于多重因素的影響，PPP并不必然回帶來(lái)良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。對(duì)于安防企業(yè)而言，PPP也不只是意味著發(fā)展的新機(jī)遇。

　　目前國(guó)內(nèi)安防設(shè)施需求快速增加，年增長(zhǎng)30%。預(yù)計(jì)今年安防市場(chǎng)總規(guī)模將達(dá)到5000億元;同時(shí)地方政府缺錢(qián)，急需通過(guò)PPP化解債務(wù)問(wèn)題。不過(guò)，平安城市往往項(xiàng)目規(guī)模大、周期長(zhǎng)，前期資金需求大，資金回籠慢，系統(tǒng)非常復(fù)雜。對(duì)于參與BT/BOT項(xiàng)目建設(shè)的企業(yè)，除資金實(shí)力要求外，對(duì)產(chǎn)品、系統(tǒng)、集成、實(shí)施、運(yùn)行、維護(hù)等多個(gè)層面提出了更高的要求，尤其對(duì)于平安城市等大型安防系統(tǒng)的理解和實(shí)施能力，更為重要。這對(duì)于參與其中的每一個(gè)企業(yè)來(lái)講，都是不小的挑戰(zhàn)。

　　因此，筆者建議，安防企業(yè)需要加強(qiáng)安防領(lǐng)域PPP模式研究。具體可從以下三方面出發(fā)：一、加強(qiáng)與安防政府主管部門(mén)互動(dòng)，形成PPP模式共識(shí)，理順管理體制機(jī)制;二、加強(qiáng)安防廠(chǎng)商與金融機(jī)構(gòu)、各類(lèi)基金的合作，創(chuàng)新PPP融資方式;三、制定安防領(lǐng)域PPP標(biāo)準(zhǔn)合同文本、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)考核標(biāo)準(zhǔn)等。