智慧城市PPP發(fā)展的惑與解

　　智慧城市建設資金龐大，再加上地方債高企，政府財政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設的一大難題。自財政部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布PPP相關政策文件以來，PPP模式已被視為一劑破解智慧城市建設資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業(yè)的高度關注。然而，在智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。

　　智慧城市PPP發(fā)展的惑與解 節(jié)能環(huán)保行業(yè)獲益幾何

　　公私合營模式(Public-Private-Partnership，縮寫PPP)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成的一種伙伴式合作關系，通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，確保合作順利完成，并使合作各方最終達到比單獨行動更有利的結(jié)果。自財政部、國家發(fā)改委等部門發(fā)布PPP相關政策文件以來，PPP模式已被視為一劑破解智慧城市建設資金困局的良藥，引起了從中央到地方、從政府到企業(yè)的高度關注。然而，在智慧城市PPP熱潮中，成功案例卻不多見。在此背景下，冷靜辨析PPP激活智慧城市的緣由所在，深度解析推進過程中所遇到的困惑，提出解決之道，對我國進一步挖掘PPP潛力，發(fā)揮政企合力，推動智慧城市快速發(fā)展意義重大。

　　PPP模式緣何能激活智慧城市建設

　　(一)減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道

　　智慧城市建設資金龐大，再加上地方債高企，政府財政資金無以為繼，致使資金之困成為阻礙智慧城市建設的一大難題。一方面，智慧城市涉及領域眾多，每個領域的信息化建設運維都需要大量資金投入，少則上千萬，多則幾百億。據(jù)賽迪智庫統(tǒng)計，截至2014年底，全國在建的智慧城市投資規(guī)模已突破8000億元。另一方面，地方政府債務日益繁重，在建項目資金鏈斷裂風險加劇，未建項目可投資金有限。據(jù)國家審計署披露，截至2014年底，我國地方政府債務余額為15.4萬億元，2015年到期償還債務為1.8萬億元。通過PPP模式，撬動社會資本參與智慧城市公共項目，獲取合理回報，可有效減輕政府公共財政的舉債壓力。其原因在于，當PPP模式被引入智慧城市項目建設中后，為換取特許經(jīng)營權，社會資本方將承擔大部分的資金投入，同時，還可能將政府承擔的債務轉(zhuǎn)移給企業(yè)，既解決了智慧城市項目建設的資金不足問題，也會緩解政府增量債務。此外，在逐利動機的驅(qū)動下，社會資本方將在盡量短的時間內(nèi)實現(xiàn)項目盈利，有利于政府存量債務的消化。

　　(二)打破公共服務“壟斷”，為加速智慧城市建設進程注入新動力

　　以往我國公共服務的供給主體較為單一，相關項目的設計和實施一般由政府掌控，僅有項目建設會外包給社會資本主導。智慧城市建設公共項目也不例外，一般都由政府信息辦或信息化主管部門負責推進。這種“獨家壟斷”狀況，導致地方政府利用信息化手段提供便民服務的動力嚴重不足。比如，相對于便捷高效的電子商務服務體系，我國基于互聯(lián)網(wǎng)的公共服務體系發(fā)展水平就相當有限。在行政審批網(wǎng)絡化方面，僅有廣東、福建、浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立了網(wǎng)上辦事大廳，但各部門可網(wǎng)上辦理的事項并不多;網(wǎng)上公共服務資源供給也不多，僅有少數(shù)地區(qū)啟動了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院、教育資源公共服務平臺、數(shù)字公共圖書館等資源建設。

　　通過PPP模式，社會資本深度參與到智慧城市公共項目領域，不僅可以破除互聯(lián)網(wǎng)公共服務的壟斷格局，而且可激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力，好處顯而易見。一方面，政企雙方的角色和作用會隨之發(fā)生變化。政府將由公共服務的供給方轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣胶捅O(jiān)管方，對項目整個實施過程、后續(xù)服務的質(zhì)量和價格會持續(xù)監(jiān)管，可避免因企業(yè)獲取暴利而使公眾利益受到侵害現(xiàn)象的發(fā)生;企業(yè)對項目的參與程度也由單一的建設轉(zhuǎn)變?yōu)閺姆桨冈O計到投資建設，到運營管理，直至后期維護的全程參與。另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設計及戰(zhàn)略制定等方面的優(yōu)勢，與社會資本在資金投入、技術創(chuàng)新、專家人才、管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢相結(jié)合，合力為智慧城市建設獻計獻策?？梢?，以PPP模式讓企業(yè)參與到智慧城市建設之中，政企各司其職，發(fā)揮市場和政府“兩只手”的作用，可為加快智慧城市建設增添新的動力源。

　　(三)明確參與方權責利，為規(guī)避智慧城市建設風險提供新機制

　　在原來的政企合作中，往往因雙方權利不明確，而將社會出資方演變?yōu)檎囊徊糠?。比如，原先在地方融資平臺公司與政府的合同中，只是進行了責任劃分，權利并未界定，導致標準制定等很多本該由政府履行的行政權利，卻賦予了社會資本方，以致于社會資本方對某些領域行政資源形成壟斷。正是基于此，財政部在《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(國發(fā)【2014】43號)中明確規(guī)定，本級政府所屬融資平臺公司禁止參與地方PPP項目。在PPP模式中，以合同形式約定參與方的責、權、利，對各方的權利和義務進行明確界定，可以有效規(guī)避參與方“相互勾結(jié)”的腐敗風險。此外，在以往政府采購企業(yè)建設的模式中，雙方都力圖盡量降低自己所承擔的風險，也就很難形成公私合作伙伴關系，合力作用不明顯。在PPP模式中，風險都是由最善于應對的一方承擔，讓對方承擔的風險盡可能小。比如，在智慧交通項目的運營中，如果因車流量不足而導致企業(yè)達不到基本的預期收益，該經(jīng)營風險應由政府承擔，政府可以對企業(yè)提供現(xiàn)金流量補貼，以有效降低類似不可控因素所引發(fā)的經(jīng)營風險。同時，企業(yè)應按其相對優(yōu)勢承擔較多的管理職責，這恰恰也是政府管理層“低效風險”的易發(fā)領域?？梢姡琍PP模式以“風險共擔”為理念，以共同目標為紐帶，將政府、金融機構(gòu)、智慧城市服務提供商等參與方聚合在一起，形成強大的伙伴關系，是抵御智慧城市推進中所遇風險的強大利器。

　　推進智慧城市PPP模式有哪些困惑

　　(一)目標之惑：部分地方政府僅將PPP視為融資手段

　　PPP模式有利于盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，為智慧城市建設籌措資金，控制政府性債務，緩解財政壓力。PPP的融資作用不容小覷，但其不僅僅是一種融資渠道，更是一種有助于提升公共事業(yè)生產(chǎn)效率的長效合作機制。當前，仍有相當一部分地方政府把PPP視為一種融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給企業(yè)。企業(yè)自主權受到一定的影響，勢必會降低合作意愿。因此，地方政府應摒棄對公共項目牢牢掌控的傳統(tǒng)觀念，給予企業(yè)一定的自主權，以平等協(xié)商為準則，互相監(jiān)督，強化合作。只有這樣，才能讓社會資本的效率優(yōu)勢得以發(fā)揮。

　　(二)收益之惑：收益不明導致政企難達共識

　　收益預期不可控是造成政企各方對智慧城市PPP項目參與熱情不高的根本原因。一方面，我國智慧城市發(fā)展目前還處于探索階段，很多項目沒有成熟案例可以借鑒，相關標準無從談起。項目驗收標準的缺失，使得項目驗收缺少客觀評價依據(jù)，直接導致了收益時間的不確定。以城市公共信息交換平臺為例。雖然住建部發(fā)布了建設指南，由于沒有平臺驗收標準，項目的合格性無法有效界定。再加上收益標準不確定，盈利預期也就無法確保，這勢必會削弱社會資本對智慧城市PPP項目的參與意愿。另一方面，在理論上，因不可控因素使收益達不到資金預期時，政府應承擔兜底風險。然而，因為收益不明確，政府可能承擔的兜底金額有多大并不明確，這無疑會影響政府引入PPP模式推進智慧城市建設的積極性。

　　(三)法治之惑：PPP法規(guī)體系不健全，無法有效約束政府失信行為

　　在智慧城市PPP失敗案例中，存在因地方政府單方面違約，而導致社會資本利益受損的情況。比如，有些地方政府簽約后又單方面要求重新談判，以降低承諾價格;政府廢止了當初指定的管理辦法，致使實施機構(gòu)拖欠合作公司經(jīng)費，最終導致項目失敗。此外，國內(nèi)相關法規(guī)對PPP合同屬于公法還是私法，是行政合同還是民事合同，也并未給出明確定義。如果屬于公法，那么社會資本方在地位上是服從一方;如果屬于私法，社會資本方與政府地位平等，有利于保護自身權利。而無法有效約束政府失信行為的現(xiàn)狀，使得社會資本方無法通過法律途徑有效保護自身利益。在這種情況下，其采用PPP模式參與智慧城市建設的意愿，勢必會受到一定程度的影響。

　　解惑之道

　　(一)提升政府對PPP的認知和實施能力

　　只有讓地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能確保智慧城市PPP模式的順利推進。一是加強宣傳和培訓，通過開展智慧城市PPP模式專題培訓，讓更多的政府管理者準確理解PPP的內(nèi)涵和作用，客觀判斷其優(yōu)勢與局限性，合理界定其適用范圍。二是鼓勵省級地方政府牽頭成立智慧城市PPP綜合服務中心，負責相關信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術指導，輔助地方政府確定中標者。三是支持發(fā)展一批融資、技術等中介機構(gòu)介入智慧城市PPP項目，為各地推進智慧城市PPP項目提供專業(yè)化服務。

　　(二)制定認定標準和第三方評價機制

　　標準是智慧城市PPP參與主體間利益分配的依據(jù)，加強標準體系建設與執(zhí)行至關重要。一是推動成立智慧城市PPP模式標準制定機構(gòu)，分行業(yè)、分領域研究制定消費者收費標準和項目驗收標準。探索浮動收益率機制，科學測算項目建造運營和預期收益，制定可控的價格調(diào)整預案，確保社會資本利潤率處于合理區(qū)間。二是為確保標準的貫徹執(zhí)行力度，在智慧城市方案設計、合約制定、建設運營等環(huán)節(jié)，引入第三方機構(gòu)，以標準為綱開展評估，為政府部門提供決策參考。

　　(三)完善法律法規(guī)及政策體系

　　智慧城市PPP模式的有效運作，需要合理、完整、清晰的政策法規(guī)作為依據(jù)，使雙方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善PPP法律體系，對利益相關方不合規(guī)行為進行合理約束，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增強經(jīng)營環(huán)境的可預測性，確保項目風險可控。二是加快完善PPP框架體系，明確界定中央和地方政府以及不同部門的職責和定位，為有序推進PPP模式掃清體制障礙。