英美兩國(guó)的三網(wǎng)融合與監(jiān)管模式變革

      從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，英美兩國(guó)為了因應(yīng)傳播科技的發(fā)展，制定和修改了一系列傳播政策，打破了廣播電視、電信和互聯(lián)網(wǎng)的行業(yè)藩籬，有力地推動(dòng)了三網(wǎng)融合。

　　三網(wǎng)融合進(jìn)程

　　英國(guó)：英國(guó)是世界上三網(wǎng)融合發(fā)展最快的國(guó)家之一。1991年，英政府頒布了《競(jìng)爭(zhēng)與選擇：20世紀(jì)90年代的電信政策》白皮書(shū)，終止了80年代確立的電信行業(yè)中由英國(guó)電信公司（BT）和莫克瑞通信公司（Mercury）雙寡頭壟斷格局，全面開(kāi)放國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)。從此，任何公司都可以申請(qǐng)?jiān)谟?guó)開(kāi)辦國(guó)內(nèi)電信業(yè)務(wù)和建立固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，有線電視公司可以不經(jīng)過(guò)英國(guó)電信管理局（OFTEL）的批準(zhǔn)和不用租借英國(guó)電信公司和莫克瑞通信公司的網(wǎng)絡(luò)就可以提供電話業(yè)務(wù)。1992年英國(guó)對(duì)《1990廣播電視法案》進(jìn)行修訂，允許有線電視公司兼營(yíng)電話業(yè)務(wù)，但只能通過(guò)莫克瑞通信公司的基礎(chǔ)設(shè)施提供；并規(guī)定英國(guó)電信公司和莫克瑞通信公司在2002年以前不允許提供有線電視業(yè)務(wù)，但可以提供錄像業(yè)務(wù)。1996年英國(guó)議會(huì)通過(guò)《1996廣播電視法案》，再次對(duì)《1990廣播電視法案》某些條款進(jìn)行修改，放寬了媒體所有權(quán)的限制，放開(kāi)國(guó)外企業(yè)參與英國(guó)媒體經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，并提出了一個(gè)建立英國(guó)數(shù)字廣播的框架。1997年英國(guó)電信管理局逐步取消對(duì)公眾電信運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)的限制，允許他們?yōu)樯形唇尤隒ATV的家庭用戶提供上網(wǎng)服務(wù)。2000年12月，英國(guó)政府發(fā)布了題為《通信的新未來(lái)》白皮書(shū)，強(qiáng)調(diào)在數(shù)字時(shí)代政府有放松管制的必要性，規(guī)定2001年1月1日開(kāi)始，電信運(yùn)營(yíng)商可以在全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)雙向準(zhǔn)入。2003年為了因應(yīng)通信與傳媒產(chǎn)業(yè)互聯(lián)互通的趨勢(shì)，英國(guó)出臺(tái)了《2003通信法案》，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)全面融合，從此英國(guó)電信與廣播電視進(jìn)入了高速融合階段。

　　美國(guó)：美國(guó)是最早實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合的國(guó)家。美國(guó)的電信與有線電視的融合是從訴訟開(kāi)始的。早在20世紀(jì)80年代，美國(guó)通過(guò)《1984有線電視通信政策法案》，明令禁止電信公司從事視頻服務(wù)，視頻分類廣告和視頻節(jié)目等信息服務(wù)。然而，先進(jìn)的光纖電纜和視頻壓縮技術(shù)使電信公司可以提供視頻節(jié)目，有的電話公司甚至開(kāi)始制作節(jié)目供自己使用或賣給批發(fā)商。1992年，大西洋貝爾公司以言論自由權(quán)利受到侵犯，違反第一修正案為由向FCC提起訴訟，獲得勝訴。自此區(qū)域貝爾公司開(kāi)始兼并或投資營(yíng)業(yè)區(qū)外的有線電視系統(tǒng)，引發(fā)了有線電視與電信公司結(jié)盟的浪潮。90年代信息技術(shù)革命深刻改變了傳統(tǒng)電信概念和體系，1993年美國(guó)率先提出“信息高速公路計(jì)劃”。1994年有線電視公司向各州法院起訴要求放寬經(jīng)營(yíng)電話的限制。同年，美國(guó)修改媒體和電訊法，撤除電訊與有線電視之間的隔離?！?996電信法案》打破限制電信與有線電視市場(chǎng)相互開(kāi)放的禁令，推動(dòng)全面競(jìng)爭(zhēng)，放開(kāi)所有的市場(chǎng)分割和限制，使得經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)的公司與經(jīng)營(yíng)本地業(yè)務(wù)的公司之間、有線電視公司與電信公司之間能夠互相進(jìn)入對(duì)方的市場(chǎng)，同時(shí)允許MMDS無(wú)線傳輸系統(tǒng)與有線電視系統(tǒng)的跨媒體所有權(quán)，從而為三網(wǎng)融合掃清了法律障礙。自此，美國(guó)電信和廣電之間收購(gòu)兼并浪潮風(fēng)起云涌，電信和廣電的概念日益模糊，美國(guó)進(jìn)入大通信傳播時(shí)代。

　　監(jiān)管模式變革

　　技術(shù)的改變和傳播生態(tài)的變化對(duì)信息傳輸方式的管制提出新的挑戰(zhàn)，英美兩國(guó)先后對(duì)廣播電視、電信和互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管體制進(jìn)行了深刻變革，轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，進(jìn)一步推進(jìn)三網(wǎng)融合。

　　英國(guó)：1954年頒布的《電視法》允許開(kāi)辦商業(yè)電視，成立獨(dú)立電視公司，組建獨(dú)立電視局（ITA）負(fù)責(zé)管理。1984年頒布《有線電視和廣播法》，成立獨(dú)立廣播局(BA)取代獨(dú)立電視局，同時(shí)管理商業(yè)電視與廣播；新建有線電視管理局，以促進(jìn)和管理新興的有線電視業(yè)；《1990廣播電視法案》規(guī)定成立獨(dú)立電視委員會(huì)（ITC）和廣播管理局(RA)，取代以前的獨(dú)立廣播局和有線電視管理局，分別管理商業(yè)電視和廣播，廣播和電視分業(yè)監(jiān)管體制初步形成。英國(guó)是歐盟成員內(nèi)最早開(kāi)放電信市場(chǎng)和實(shí)行電信業(yè)私有化的國(guó)家。1981年英國(guó)電信公司脫離英國(guó)郵政，次年改組私有化，1983年莫克瑞通信公司的成立結(jié)束了英國(guó)電信公司獨(dú)家壟斷電信市場(chǎng)的時(shí)代。《1984電信法》的出臺(tái)，標(biāo)志著英國(guó)電信市場(chǎng)開(kāi)放時(shí)代的到來(lái)。根據(jù)該法設(shè)立了獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)：電信辦公室（OFTEL），與貿(mào)工部共同對(duì)國(guó)內(nèi)的電信業(yè)務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管制，貿(mào)工部（DTI）管電信政策、發(fā)電信執(zhí)照，電信管理局負(fù)責(zé)電信監(jiān)理。2000年12月，英國(guó)文化體育部及貿(mào)工部聯(lián)合發(fā)表一份名為《通信的新未來(lái)》白皮書(shū)，首次提出要根據(jù)信息傳播領(lǐng)域新的發(fā)展情況，調(diào)整信息傳播的監(jiān)管機(jī)制。2001年6月，關(guān)于成立通信辦公室(OFCOM)的議案提交到英國(guó)議會(huì)，2002年3月，英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)《通信辦公室法案（2002）》，通信辦公室正式開(kāi)始籌建；2003年7月，英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)《2003通信法案》，授予通信辦公室全面取代原來(lái)的廣播電視委員會(huì)（BSC）、獨(dú)立電視委員會(huì)（ITC）、電信辦公室(OFTEL)、廣播管理局(R Auth)和廣播通信代理局(RA)5個(gè)部門，正式對(duì)廣播、電視和電信等部門行使管理權(quán)。通信辦公室內(nèi)部組織按照通信業(yè)務(wù)功能劃分各部門，下設(shè)執(zhí)行、政策、運(yùn)營(yíng)和內(nèi)容四個(gè)委員會(huì)，分設(shè)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、頻譜、戰(zhàn)略市場(chǎng)發(fā)展、頻譜政策和競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)六大分部。

　　美國(guó)：FCC成立前，美國(guó)通信產(chǎn)業(yè)由不同的政府機(jī)構(gòu)分別管制。1910年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法律，把從事州際業(yè)務(wù)的電報(bào)、電話公司置于州際商業(yè)委員會(huì)管制之下。1912年4月15日凌晨，“泰坦尼克”號(hào)在駛往北美洲的處女航中不幸撞到冰山，很快沉沒(méi)在冰冷的北大西洋中，致使近2000名乘客和船員葬身魚(yú)腹。通過(guò)這次事件，美國(guó)政府下決心加強(qiáng)無(wú)線電頻道使用的控制，以保證空中、水上救援等緊急通信，隨后通過(guò)《1912無(wú)線電法案》，授權(quán)美國(guó)商務(wù)部管理廣播電臺(tái)的權(quán)力。20世紀(jì)20年代美國(guó)通過(guò)《1927無(wú)線電法案》，依法設(shè)立臨時(shí)的聯(lián)邦無(wú)線電委員會(huì)（FRC），負(fù)責(zé)控制廣播和其他無(wú)線電通信業(yè)務(wù)。1934年根據(jù)《1934通信法案》，建立了一個(gè)永久性的具有綜合管制功能的美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC），將有線、無(wú)線通信以及廣播電視全部納入該委員會(huì)的管理范疇。20世紀(jì)50年代以來(lái)，隨著有線電視的出現(xiàn)，F(xiàn)CC雖然一直執(zhí)行管理有線電視的權(quán)力，但直到《1984有線電視通信政策法案》出臺(tái)，國(guó)會(huì)才正式授予其對(duì)有線電視的管理權(quán)。隨后根據(jù)《1996電信法案》，F(xiàn)CC從交通部接管其互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管工作，開(kāi)始對(duì)廣播電視、電信和互聯(lián)網(wǎng)全面實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。FCC成立之初其組織架構(gòu)是按照通信技術(shù)，如有線、無(wú)線、廣播和有線電視來(lái)劃分職能部門，但隨著傳播科技的發(fā)展，以往劃分技術(shù)的界限日益模糊。同時(shí)，面對(duì)迅速變化的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，F(xiàn)CC必須及時(shí)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行職能，以適應(yīng)不斷演化的管制目標(biāo)和功能。1998年底，F(xiàn)CC在報(bào)告《21世紀(jì)的新FCC》規(guī)劃藍(lán)圖中指出，“原來(lái)以產(chǎn)業(yè)類別為主進(jìn)行的組織架構(gòu)不適應(yīng)媒介融合的態(tài)勢(shì)，將考慮裁減包括有線電視服務(wù)局、大眾媒體局、公眾電信局以及無(wú)線通訊局等部門，而從功能層面就各局和辦公室進(jìn)行整合重構(gòu)。”①在這次報(bào)告中，F(xiàn)CC前任主席肯納德宣布改組計(jì)劃，撤銷原來(lái)的投訴和信息局，將分散于投訴和信息局、大眾媒體局、公用通信企業(yè)局和無(wú)線通信局四局的處理用戶投訴的職能并入新成立的執(zhí)行局。撤銷消費(fèi)者事務(wù)辦公室，新成立消費(fèi)者信息局。上述改組計(jì)劃于1999年11月8日正式實(shí)施。2002年FCC再次進(jìn)行改組，成立消費(fèi)者信息和政府事務(wù)局替代原來(lái)的消費(fèi)者信息局，把原來(lái)的公用通信企業(yè)局改組為有線競(jìng)爭(zhēng)局。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行的媒體局、有線競(jìng)爭(zhēng)局、消費(fèi)者與政府事務(wù)局和國(guó)際局的下屬處室按功能變化進(jìn)行調(diào)整。2006年5月，F(xiàn)CC宣布成立一個(gè)新的公共安全和國(guó)土安全局，將分散在FCC下屬其他部門負(fù)責(zé)處理公共安全通信、緊急報(bào)警系統(tǒng)、“911”緊急呼叫、災(zāi)難管理以及網(wǎng)絡(luò)安全等工作的職能整合納入這個(gè)新部門。目前，F(xiàn)CC共有七個(gè)職能局和十個(gè)處理日常辦公事務(wù)的辦公室。

　　評(píng)價(jià)及其借鑒

　　評(píng)價(jià)：英美兩國(guó)的三網(wǎng)融合都肇始于20世紀(jì)90年代，但在推進(jìn)的進(jìn)程中各國(guó)基于電信和媒介發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，采取了各自不同的法律政策，最后導(dǎo)致推進(jìn)路徑的差異。英國(guó)在三網(wǎng)融合的過(guò)程中經(jīng)歷了不對(duì)稱進(jìn)入和雙向準(zhǔn)入兩個(gè)階段。20世紀(jì)80年代，新自由主義取代凱恩斯主義，英國(guó)電信和有線電視雖然在撒切爾主義的影響下，先后在各自內(nèi)部逐步解除管制。但雙方的跨業(yè)經(jīng)營(yíng)直到90年代才出現(xiàn)。1992年英國(guó)出于對(duì)有線電視業(yè)的保護(hù)，只允許有線電視公司兼營(yíng)電話業(yè)務(wù)，而電信公司不準(zhǔn)提供有線電視業(yè)務(wù)，90年代末期英國(guó)電信辦公室才逐步取消對(duì)公眾電信運(yùn)營(yíng)商經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)的限制。這一階段，不管是有線電視還是電信都是局部進(jìn)入對(duì)方，并且附有諸多條件的限制。直到進(jìn)入21世紀(jì)，雙方才真正實(shí)現(xiàn)雙向進(jìn)入。而在20世紀(jì)90年代初期的美國(guó)，電信和有線電視的融合一開(kāi)始就打開(kāi)了互入對(duì)方的門檻，只不過(guò)是通過(guò)法律訴訟的手段獲得了進(jìn)入對(duì)方的門票。這一時(shí)期，雙方只是局部開(kāi)放。直到《1996電信法案》這一作為三網(wǎng)融合基石性法律的出臺(tái)，電信與有線電視市場(chǎng)才正式相互開(kāi)放。

　　三網(wǎng)融合的經(jīng)營(yíng)格局必將促使監(jiān)管模式的變革。從英美監(jiān)管模式變革的路徑來(lái)看，主要體現(xiàn)了兩大趨勢(shì)：一是從分業(yè)監(jiān)管到統(tǒng)一監(jiān)管；二是從機(jī)構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管。以上兩種變革并不是兩條平行直線、各自獨(dú)立進(jìn)行的，它們是相互交叉的。但因兩國(guó)形成各自監(jiān)管體制的歷史語(yǔ)境不同，導(dǎo)致了監(jiān)管模式變革結(jié)果的差異。英國(guó)面向三網(wǎng)融合的監(jiān)管模式變革最為徹底，機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織按通信業(yè)務(wù)功能設(shè)立職能部門。英國(guó)在成立的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)通信辦公室之初就確定“其戰(zhàn)略目標(biāo)是涵蓋整個(gè)通信領(lǐng)域?！雹诙绹?guó)的監(jiān)管模式變革則仍留有分業(yè)監(jiān)管的痕跡。聯(lián)邦通訊委員會(huì)成立于1934年，當(dāng)時(shí)主要為了針對(duì)電報(bào)、電話等通信業(yè)務(wù)以及無(wú)線廣播電視存在政出多門、相互分割的狀態(tài)而設(shè)立，其組織架構(gòu)在很大程度上反映了當(dāng)時(shí)的技術(shù)狀態(tài)。FCC后來(lái)雖然隨著傳播技術(shù)的發(fā)展和國(guó)家傳播政策的變化歷經(jīng)多次重組，但因內(nèi)部調(diào)整工作比較復(fù)雜，所以很難在一定時(shí)期內(nèi)有根本的改變。

　　借鑒：2010年1月13日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，正式通過(guò)加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合的決定。會(huì)議提出了推進(jìn)三網(wǎng)融合的路線圖：2010年至2012年，我國(guó)將重點(diǎn)開(kāi)展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點(diǎn)，探索形成保障三網(wǎng)融合規(guī)范有序開(kāi)展的政策體系和體制機(jī)制。2013年至2015年，總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合。

　　他山之石，可以攻玉。雖然英美與我國(guó)國(guó)情不同，信息服務(wù)業(yè)的行業(yè)結(jié)構(gòu)也存在很大差異，但是其三網(wǎng)融合市場(chǎng)表現(xiàn)和監(jiān)管模式變革經(jīng)驗(yàn)卻對(duì)我國(guó)三網(wǎng)融合的推進(jìn)深具借鑒意義：一、傳播政策改變是融合的基石。未來(lái)我國(guó)傳播監(jiān)管政策應(yīng)在放松管制與加強(qiáng)管制之間取得平衡：采取既能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展又能維護(hù)公共利益的政策，確保市場(chǎng)秩序、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障消費(fèi)者權(quán)益、全面推動(dòng)電信和廣電的雙向進(jìn)入。二、法制變革是融合的前提。建立面向三網(wǎng)融合的融合法律：傳播通信法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織法。傳播通信法包括三個(gè)方面的內(nèi)容：電信法部分、廣電法部分和反壟斷法部分。電信法主要規(guī)制三網(wǎng)及三網(wǎng)融合的傳輸渠道；廣電法主要規(guī)制傳統(tǒng)的廣播電視以及三網(wǎng)融合的內(nèi)容；基于產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的發(fā)展要打破行政屏障，注重反壟斷法的介入和滲透，主要規(guī)制通信產(chǎn)業(yè)（包括電信、廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商）的反競(jìng)爭(zhēng)行為。按照產(chǎn)業(yè)實(shí)體層、邏輯層、服務(wù)應(yīng)用層以及內(nèi)容層制定相應(yīng)法律規(guī)范。三、統(tǒng)一監(jiān)管是融合的保證。短期內(nèi)在尊重現(xiàn)有監(jiān)管模式的同時(shí)，可以通過(guò)建立通信監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)解決通信業(yè)務(wù)交叉與融合發(fā)展所帶來(lái)的一系列問(wèn)題，為三網(wǎng)融合的推進(jìn)服務(wù)。當(dāng)三網(wǎng)融合達(dá)到一定階段，社會(huì)各方面條件具備以后，考慮建立融合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)電信、有線電視和互聯(lián)網(wǎng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。